仰格研析 | 论国有土地上房屋征收中承租人的地位与权利保障

承租人是否具有征收补偿主体资格

《征补条例》实施以后，明确将承租人排除了被征收人的范围。原《城市房屋拆迁管理条例》第十三条和第三十一条确认房屋承租人具有征收补偿的主体资格，现行的《征补条例》第二条将被征收人定义为房屋所有权人，删除了房屋承租人作为征收补偿主体资格的相关规定，因此，司法实践中一般认为承租人不具有向征收部门主张补偿的主体资格。

事实上房屋被依法征收，不仅影响房屋所有权人享有的房屋权益，还将导致房屋原本的租赁合同无法继续履行，影响承租人继续经营使用房屋的权益，因此有部分观点认为，尽管承租人不是法定的被征收人，但其应为房屋征收行为的利害关系人，就征收补偿中涉及承租人的补偿项目具有主体资格，可向征收部门主张征收补偿。

承租人涉及的征收补偿内容

在国有土地上房屋征收项目中，承租人基于租赁合同涉及的征收补偿权益主要包括停产停业补偿、装饰装修补偿、搬迁补助及按时搬迁奖励等。根据《福建省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》等具体规定，征收补偿方式分为产权调换方式和货币补偿方式，结合泉州地区的实际，各补偿项目具体补偿标准如下：

承租人的权利救济

（一）行政法上的救济

对于国有土地上房屋征收过程中承租人的行政诉讼原告资格，实践中有一定争议。一种观点认为：根据《征补条例》第二条的规定，征收补偿的对象通常应当是被征收房屋的所有权人。因此，一般而言，承租人与政府征收之间不存在利害关系，不能成为行政诉讼案件的适格主体。对于通过签订房屋租赁合同而取得房屋的承租权的，由于征收的对象是房屋所有权，承租人既不能针对房屋征收决定，也不能针对房屋征收补偿决定提起诉讼，和房屋出租人的相关争议一般应通过民事途径解决¹。

另一种观点认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，行政行为的相对人或与该行为具有利害关系的主体可以提起行政诉讼。简言之，如与政府征收行为有利害关系，便具有原告主体资格。根据《征补条例》之规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括“因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿”“因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”。在房屋征收补偿案件中，通常而言，补偿的对象是被征收人，即房屋的所有权人，承租人与征收补偿行为不具有利害关系，因而不能成为行政诉讼的适格原告。但如果承租人在租赁的房屋上有难以分割的添附，且以其所承租房屋依法进行经营活动，那么在该房屋被征收时，对于承租人提出的室内装修、机器设备搬迁、停产停业等损失，依法应予考虑，此时承租人与征收补偿行为之间应视为具有利害关系，可以作为原告提起诉讼。

纵观近年的泉州地区的司法审判，审判机关的裁判思路也有个转变的过程，逐渐从第一种观点转变为第二种观点，同时，最高院司法裁判已形成统一观点，即肯定承租人能以自己的名义，在某些情况下具备诉权，提起行政诉讼。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，提起行政诉讼的需具备一个重要条件，即为“有利害关系”。所谓“有利害关系”，最高人民法院认为，即行政行为与起诉人的权利义务造成区别于其他人的特别损害或者不利影响，且起诉人已求救无门²。在房屋征收补偿案件中，通常认为只有房屋所有权具有利害关系，可以提起相应的诉讼，承租人不具有有利害关系，应通过民事诉讼解决纠纷，并按照法律规定和合同的约定来解决补偿或赔偿问题。但是，补偿义务主体在知道或者应当知道存在房屋承租人且承租人具有独立的补偿利益后，未单独明确该项征收补偿利益的适格主体，则承租人有权自行主张。

实践中对存在租赁关系不存在争议，非案件争议焦点。但不可否认征收时存在租赁关系，也是判断“有利害关系”的要件之一。不是案涉房屋的合法承租人，与房屋征收行为之间不具有利害关系，不能成为此类案件行政诉讼的原告。

了解司法裁判要义，不仅对行政部门的征收工作具有很好的指导作用，而且对房屋产权人和承租人的权利保护也指引了路径。行政征收追求效率，如果任何纠纷都寻求诉讼程序予以解决，将严重影响征收工作进度，造成项目延后，公共利益受损，如何在协商阶段切实化解矛盾，解决纠纷，既是行政机关也是房屋产权人和承租人最乐见其成、也是最高效的方法。最高人民法院行政庭有提出一些建议³，地方政府也可以考虑到双方实际情况，将装饰装修补偿、搬迁费等费用直接补偿给承租人的做法，存在特殊合理性。

就此，宁波市司法局和宁波市中级人民法院召开的2021年宁波市行政复议和行政审判专题联席会议，也采纳了此建议，相关条款对本市规范国有土地上房屋征收与补偿工作的开展具有很强的实践操作性。会议纪要明确对出租经营的非住宅房屋，房屋产权人与承租人之间对征收补偿事宜没有约定的，房屋征收部门应当在签订补偿协议时组织房屋产权人和承租人就搬迁费、临时安置费、停产停业损失、装修价值等补偿事项进行协商，协商一致的，应当在补偿协议中载明房屋产权人与承租人之间已另行达成协议的意思表示。

协商不成的，房屋征收部门应当先行留存该部分补偿费用，并在补偿协议中明确待协商一致后再行发放。愈合理期间仍无法协商一致的，建议通过民事诉讼、仲裁等途径解决，房屋征收部门根据相关结果，发放该部分补偿费用。

这样的指引，既尊重了当事人的意思自治，合理保护权利人的权益，又提高行政效率，形成了一个双赢局面。

（二）民事法律上的救济

关于承租人维护征收补偿权益

的意见建议

《征补条例》和司法实践将承租人的征收利益纠纷转由出租人与承租人根据租赁合同解决，那么在征收时代下，承租人应当从与出租人签订租赁合同之时就开始注意征收补偿条款的设置。现下存在两种约定情形较多：一是约定征收情况下双方均免责，二是约定征收情况下出租人将装饰装修损失补偿给承租人。大多数情况下，租赁合同终止时，出租人本就会对承租人装修房屋时的添附行为给予一定补偿，设置第二种约定将本就要支付给承租人的款项换了种名目，却达到了减少支出的有效成果。

因此，承租人首先应当注意合同中是否存在出租人通过各种方式减少征收时对承租人支出的合同条款。其次，如合同中以列举方式明确权利，承租人应当依据法律法规审核权利的约定是否穷尽。最后，对于直接免除出租人责任的约定，其实际包含两方面内容：一是对继续履行合同责任的免除，二是对承租人进行征收补偿损失责任的免除。承租人为了保护自己的权益，应当事先与出租人在合同中明确约定自己的征收补偿利益：

鉴于此，因征收行为同时涉及到行政法律关系和民事法律关系，尽管承租人是否具有征收补偿的主体资格尚有争议，但承租人可基于租赁合同直接向房屋所有权人主张征收补偿权益，鉴此，对承租人的征收补偿权益保护提出如下建议：

结语

鉴于项目征收繁冗复杂，不同的土地性质、房屋性质涉及不同的补偿项目、补偿标准及补偿内容，本文仅探讨国有土地上房屋的承租人权益，如公房承租人的特殊权益保护不在讨论范围内，目前国有土地上房屋承租人在遇到房屋征收时存在权利主张困境，承租人应事先做好相关风险防控措施。除此之外，承租人的信息不对称和租赁合同约定的不利是承租人在征收过程中权益保护被动的主要原因，只有积极引导承租人转变法律思维跟上新的法律环境变迁，能够知道权利的内容，选择正确的维权路径，才能够全面正确的实现权益。